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Grundversorgung — was mag das sein?

Von Dr. Stephan Ory, Püttlingen/Saar

Der folgende Text wurde im Hörfunk-Jahrbuch 1995 (VISTAS Berlin) veröffentlicht.

 

Wenn es stimmt, daß sich der Jurist im rechtsfreien Raum fürchtet, dann kann er sich dem Rundfunkrecht beruhigt zuwenden. Dessen derzeitige Regelungsdichte sorgt bei derart ängstlichen Naturen vermutlich für ein wohliges Gefühl der Geborgenheit. Die Gesetzgeber der Länder, des Bundes und der Richtliniengeber der Europäischen Union bemühen sich nach Kräften, so daß beispielsweise die Restversorgung der Branche mit Werbereglementierungen durch das Gesetz über die Werbung für Säuglingsanfangsnahrung und Folgenahrung ernsthafte Fortschritte macht. Die Durchdringung des letztgenannten Detailbereichs seitens Literatur und Rechtsprechung läßt allerdings noch sehr zu wünschen übrig. Während wir also noch auf einen Gesetzeskommentar warten, der wenigstens die Materialien ab der Prosa des Referentenentwurfs dokumentiert, wollen wir uns in diesem Jahrbuch lieber der Verfassungspoesie zuwenden. Der Begriff der Grundversorgung als verschwommenes Leitmotiv darf in dieser Publikation nicht fehlen.

Rz. 1

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Grundversorgung: Mut zur Lücke.

Über die Grundversorgung lernt man ständig neues. So wissen wir seit dem Beschluß des Bundesverwaltungsgerichts vom 19. Juli 1995, daß es sich hierbei zwar um einen offenen Begriff des Bundesrechts handelt, der aber in den Landesmediengesetzen steht und somit nun einmal Landesrecht ist und dann auch noch irrevisibles. Diese Entscheidung mit dem Aktenzeichen 6 NB 1.95 sei Rechtsreferendaren zur Einarbeitung in prozeßrechtliche Fragen der Nichtzulassungsbeschwerde zum Bundesverwaltungsgericht empfohlen. Die in der Sache sicherlich angreifbare Ausführung des Verwaltungsgerichtshofes Baden-Württemberg zur Grundversorgung in der Entscheidung vom 30. August 1995 sind damit rechtskräftig geworden.

Rz. 2

Mit einem Normenkontrollantrag rügte der Süddeutsche Rundfunk (SDR) die Änderungsverordnung vom 18. Oktober 1993 zur Nutzungsplanverordnung der Landesanstalt für Kommunikation Baden-Württemberg (LfK). Nach § 5 ff bwLMG stellt die LfK durch Rechtsverordnung einen Nutzungsplan für drahtlose Frequenzen auf. Dabei weist sie aus, welche Übertragungsmöglichkeiten für den öffentlich-rechtlichen, welche für die eigene Lizenzausschreibung zugunsten privater Rundfunkveranstalter zur Verfügung stehen. Dies soll nach § 7 Abs. 2 Ziff. 1 bwLMG so vorgenommen werden, daß die Grundversorgung der Bevölkerung mit Programmen der Landesrundfunkanstalten im Hörfunk und Fernsehen sichergestellt ist.

Rz. 3

Die angegriffene Änderungsverordnung ist im Zusammenhang mit der Neustrukturierung der baden-württembergischen Hörfunklandschaft zu sehen. Diese basiert auf einer Novelle des baden-württembergischen Landesmediengesetzes im Jahre 1991, mit der eine modifizierte Regional- und Lokalsenderstruktur eingeführt wurde. So sollten die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen für die privaten Veranstalter verbessert werden. Hierzu hatte die LfK unter anderem die Frequenz Stuttgart (105,7 MHz, 75 kW), die im Ballungsraum immerhin 2,2 Millionen Menschen erreicht, dem Privatfunk zugewiesen.

Rz. 4

Beim SDR selbst hatten sich Veränderungen ergeben: Im Jahre 1991 hatte er sein Programm SDR 1 einer "Programmverjüngung" unterzogen, da es an Reichweite verloren hatte. Mehr Werbeeinnahmen waren das Ziel. Als Folge war das Angebot für ältere Hörer weniger attraktiv. Derartige Zielgruppenangebote finden sich nun im neuen Programm S 4 Baden-Württemberg, das seit dem 1. Januar 1991 von SDR und SWF gemeinsam landesweit verbreitet wird. Mit Einführung des Programms S 4 Baden-Württemberg nutzte der SDR hierfür in Stuttgart die Frequenz 90,1 MHz mit einer Leistung von 100 kW. Zuvor war diese Frequenz für das Programm S 2 Kultur genutzt worden. Hierbei handelt es sich um ein zusammen mit dem SWF produziertes Kulturprogramm für Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz. Es wechselte von der leistungsstarken Frequenz im Raum Stuttgart auf die sehr viel schwächere Frequenz 87,9 MHz mit 1 kW. Damit war die Empfangbarkeit von S 2 Kultur im Großraum Stuttgart nicht mehr überall mit hoher Qualität gewährleistet. Der SDR macht geltend, 150.000 Einwohner würden nicht störungsfrei versorgt. Daher benötige er die leistungsstarke Frequenz 105,7 MHz, die 2,2 Millionen Menschen im Versorgungsgebiet erreicht. Das sei Grundversorgung.

Rz. 5

Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg wertete S 4 Baden-Württemberg als landesweites Programm, das der Grundversorgung dient. Er erwähnte die Bestands- und Entwicklungsgarantie und zitierte das Bundesverfassungsgericht. Eine volle Versorgung aller Bevölkerungskreise mit Grundversorgungsprogrammen sei sicherzustellen. Die Situation sei ähnlich wie bei der Daseinsvorsorge der Bevölkerung mit flächendeckender Leistung von Bahn und Post, befanden die Mannheimer Richter.

Rz. 6

Da S 4 Baden-Württemberg nicht überall zu hören sei, folgt aus diesen Gedanken, daß neu zur Verfügung stehende Frequenzen hierfür erforderlich seien. Hingegen sei eine flächendeckende regionale Versorgung durch private Veranstalter weder verfassungsrechtlich noch einfachgesetzlich zwingend geboten. Lediglich auf solche Frequenzen, die schon vor Schaffung eines zur Grundversorgung gehörenden neuen Programms dem privaten Rundfunk zugewiesen seien, habe der öffentlich-rechtliche Rundfunk keinen Anspruch mehr. Diese Grundsätze auf die leistungsstarke Stuttgarter Frequenz 105,7 MHz angewandt führten dazu, daß nach der Zählweise des Gerichts der SDR in dieser Region vier Grundversorgungs-Programme sendet, davon eines in technisch unzureichender Qualität. Folglich müsse die neu verfügbare Frequenz hierfür verwandt werden. Daß die Frequenz erheblich mehr hergibt, als eine bloße Lückenschließung, ist für den Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg kein Argument, solange keine leistungsschwächere Frequenz exakt für die von ihm erkannte Lücke zur Verfügung steht.

Rz. 7

Einmal abgesehen von der angreifbaren Tatsachenbasis, die das Gericht beispielsweise bei der Empfangsqualität unterstellt, fällt die einseitige Deutung des Begriffs der Grundversorgung in § 7 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 bwLMG auf. Seit ihrer Entdeckung durch das Bundesverfassungsgericht leuchtet die Grundversorgung wie eine Super-Nova am juristischen Begriffshimmel, befand Kull. Überaus zahlreich waren die Versuche, die Bedeutung dieser Erscheinung zu erklären. Man kann nicht sagen, daß die Konturen des Begriffs dadurch völlige Schärfe erhalten hätten. Der Streit geht im Wesentlichen darum, welche Angebote des öffentlich-rechtlichen Rundfunks noch Grundversorgung sein mögen, welche bereits nicht mehr dazu gehören und wie die über die Grundversorgung hinausgehenden Angebote etwa im Hinblick auf die Finanzgewährleistung gegenüber dem Staat zu behandeln seien.

Rz. 8

Jedenfalls besteht inzwischen ein - bei aller Vorsicht - Konsens in zwei Punkten: Die Grundversorgung hat einen inhaltlichen Aspekt, sie bezieht sich auf einen breiten, klassischen Rundfunkauftrag. Sie hat einen technischen Aspekt, denn sie erfordert Programme, die von der breiten Bevölkerung empfangbar sind. Hinzuzufügen ist, daß die Grundversorgung dynamisch zu verstehen ist, sie ist offen für zukünftige Entwicklungen. Das Bundesverfassungsgericht faßt seine Rechtsprechung zusammen:

Rz. 9

Es muß im Prinzip dafür Sorge getragen sein, daß für die Gesamtheit der Bevölkerung Programme geboten werden, welche umfassend und in der vollen Breite des klassischen Rundfunkauftrags informieren, und daß Meinungsvielfalt in der verfassungsrechtlich gebotenen Weise gesichert ist. Wesentlich sind ... drei Elemente: Eine Übertragungstechnik, bei der ein Empfang der Sendungen für alle sichergestellt ist, bis auf weiteres mithin die herkömmliche terrestrische Technik; weiterhin der inhaltliche Standard der Programme im Sinne eines Angebotes, das nach seinen Gegenständen und der Art ihrer Darbietung oder Behandlung dem dargelegten Auftrag des Rundfunks nicht zu einem Teil, sondern voll entspricht; schließlich die wirksame Sicherung gleichgewichtiger Vielfalt in der Darstellung der bestehenden Meinungsrichtungen durch organisatorische und verfahrensrechtliche Vorkehrungen.

Rz. 10

Für den Gang seiner Argumentation hatte sich der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg aber einen eigenen Ausgangspunkt definiert:

Vielmehr ist es nach Auffassung des Senats entscheidend, ob … das Gesamtangebot des öffentlich-rechtlichen Rundfunkveranstalters qualitativ erweitert wird und grundversorgungsspezifische Gesichtspunkte diese Erweiterung rechtfertigen. Das ist jedenfalls dann zu bejahen, wenn einer großen Bevölkerungsgruppe, die durch den privaten Rundfunk nicht in gleichem Maße versorgt wird, ein im wesentlichen auf sie zugeschnittenes Angebot erbracht werden soll.

Rz. 11

Dieser Ausgangspunkt unterscheidet sich von der Sichtweise des Bundesverfassungsgerichts: Jener betrachtet aus dem Blickwinkel des Rezipienten, ob er ein breites Programmangebot empfängt, dann ist die Grundversorgung gewahrt. Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg hingegen fragt umgekehrt, ob die öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalt mit ihren Programmen die komplette Bevölkerung erreicht, erst dann sei Grundversorgung gegeben.

Rz. 12

Mit diesem Maßstab untersuchte der Verwaltungsgerichtshof, ob das neu geschaffene öffentlich-rechtliche Programm der Grundversorgung zuzuordnen ist. Das Gericht behandelte über lange Passagen isoliert dieses eine Programm, obwohl es doch selbst das Bundesverfassungsgericht mit der Aussage zitierte, die isolierte Betrachtung eines Programms verbiete sich. Indem aber nur die Erweiterung der Grundversorgung durch ein Programm untersucht wird, versperrte sich der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg den Zugang zu der Gesamtbetrachtung, ob nicht möglicherweise durch die "Programmverjüngung" bestimmte Angebote aus der "unerläßlichen" Grundversorgung des bisherigen Angebots weggefallen sind. Unabhängig von denkbaren Antworten auf eine solche Frage: Der Senat stellte sie erst gar nicht. Entsprechend wurden Betrachtungen über die bisherige üppige Ausstattung der Rundfunkanstalt mit Frequenzen nicht vorgenommen.

Rz. 13

Erst die Einengung der Prüfung auf eine Programmerweiterung und zugleich der Wechsel der Sichtweise weg vom Rezipienten in einem bestimmten Versorgungsgebiet hin zur Rundfunkanstalt führte zum scheinbar zwingenden Ergebnis, sobald eine Programmausweitung im Bereich der Grundversorgung stattfinde, ergebe sich ein unmittelbarer Anspruch auf Zuweisung neuer Frequenzen hierfür ohne Rücksicht auf die übrigen Programme und ihre Verbreitungstechnik. Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg übersieht, daß das Bundesverfassungsgericht die Grundversorgung dynamisch auslegt, was zur Folge hat, daß bestimmte inhaltliche Angebote nicht von vornherein auf alle Ewigkeit Grundversorgungscharakter haben. Das Gericht wies im Zusammenhang mit dem SDR-internen Frequenztausch in Stuttgart zu Lasten des Kulturprogramms und zugunsten eines massenattraktiven Programms darauf hin, daß dies eine autonome, durch die Rundfunkfreiheit gedeckte Entscheidung der Rundfunkanstalt sei. Dem ist zuzustimmen. Allerdings löst eine solche autonome Entscheidung nicht notwendigerweise einen Anspruch auf neue Frequenzen zu Lasten des anderen Teils des dualen Rundfunks aus.

Rz. 14

Die vom Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg unbeanstandete Auslagerung des Zielgruppenangebots für ältere Menschen aus dem bisherigen Grundversorgungsangebot bedeutet einen weiteren Wechsel der Betrachtungsebene. Die Grundversorgung ist im Zusammenhang mit dem binnenpluralen Charakter des öffentlich-rechtlichen Rundfunks zu sehen. Ihm wird die gesellschaftspolitische Aufgabe der Integration im Hinblick auf die demokratische Meinungs- und Willensbildung sowie die kulturelle Identität zugemessen. Hierauf verweist das Bundesverfassungsgericht bei der Umschreibung der Grundversorgung mit einer Wendung wie "die volle Breite des klassischen Rundfunkauftrags". Genau diese klassische Integrationsaufgabe des öffentlich-rechtlichen Rundfunks kann aber dann nicht mehr geleistet werden, wenn das Programm immer weiter zielgruppengerecht segmentiert wird. Ob derartige voll durchformatierte spezielle Zielgruppenprogramme mit ihrer inhaltlichen Einengung auf die Wertvorstellung der intendierten Zielgruppe der unerläßlichen Grundversorgung im Sinne dieser klassischen Integrationsaufgabe des öffentlich-rechtlichen Rundfunks überhaupt noch zugeordnet werden können, hat der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg nicht erwogen. Er hat sich auch mit diesem Aspekt der Grundversorgung durch den Anstaltsfunk nicht auseinandergesetzt.

Rz. 15

Es findet also eine Umdeutung des Begriffs der Grundversorgung durch den Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg statt. Nach seiner Rechtsprechung wäre jedwedes Programmformat Bestandteil der Grundversorgung. Die Notwendigkeit gerade dieser oder jener Zielgruppenausrichtung eines neuen Programms läßt sich wie vorliegend beim Seniorenprogramm mit Volksmusik im Hinblick auf die aktuelle Formatierungsdiskussion stets begründen. In der Konsequenz mutiert dann jedes Nischenprogramm zur Grundversorgung. Breit angelegte, vielfältige neue Programme privater Veranstalter wären dagegen nicht zu berücksichtigen, selbst wenn sie dem klassischen Rundfunkauftrag im Sinne des Integrationsfunks voll entsprächen. Sollten neuerlich Frequenzen entdeckt werden, wäre dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk nur zu raten, aus einem bisherigen Programm erneut zwei Zielgruppenprogramme zu machen, er hätte dann sogleich Anspruch auf die neuen Frequenzen und könnte sich seine privatrechtlich organisierte Konkurrenz im dualen Rundfunksystem vom Leib halten. Nischenfunk ist aber dem Grundversorgungsmodell des Bundesverfassungsgerichts fremd, es hat im wahren Wortsinn Massen-Programme entsprechend dem klassischen Rundfunkauftrag - des Integrationsrundfunks - im Auge.

Rz. 16

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Auch Private können grundversorgen

Die Grundversorgung wird in der juristischen und noch mehr in der medienpolitischen Diskussion in Zusammenhang gebracht mit den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten. Hintergrund ist wohl, daß das Bundesverfassungsgericht formulierte, die Grundversorgung müsse jedenfalls durch die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten wirksam sichergestellt sein. Diese Feststellung ergab sich aus der Fragestellung, ob für den privaten Rundfunk jedenfalls dann beziehungsweise solange und so weit geringere Anforderungen verfassungsrechtlich zulässig sind, wie der öffentlich-rechtliche Rundfunk die Grundversorgung erfüllt. Diese am konkreten Fall entwickelte Rechtsprechung darf nicht in der Weise mißverstanden werden, als könnten nur und ausschließlich die öffentlich-rechtlichen Anstalten die Grundversorgung erfüllen, der private Rundfunk sei hiervon ausgeschlossen. Insofern ist die Grundversorgung keine Grenzziehung oder Aufgabenverteilung zwischen öffentlich-rechtlichem und privatem Rundfunk, etwa in dem Sinn, daß Programme oder Sendungen, die der Grundversorgung zuzurechnen sind, dem öffentlich-rechtlichen, alle übrigen dem privaten Rundfunk vorbehalten sind oder vorbehalten werden könnten.

Rz. 17

Die Grundversorgung umschreibt nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts Aufgaben des Rundfunks, worunter das Gericht in seinem Sprachgebrauch beide Teile des dualen Rundfunksystems versteht. Nach dieser Rechtsprechung ist es verfassungsrechtlich hinnehmbar, an den privaten Rundfunk geringere Anforderungen zu stellen, sofern der öffentlich-rechtliche Rundfunk die Grundversorgung erfüllt. Private Rundfunkveranstalter sind von Aufgaben der Grundversorgung jedoch nicht im Umkehrschluß ausgeschlossen.

Rz. 18

Eine Grundversorgung ist auch im lokalen und regionalen publizistischen Hörfunkbereich zu erfüllen. Die Aussage im SDR/SWR-Beschluß des Bundesverfassungsgerichts, wonach eine zu der landes- oder bundesweiten Grundversorgung durch die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten hinzutretende eigene Grundversorgung für diesen Bereich nicht eindeutig geboten sei, steht dem nicht entgegen. Auch hier ging es nicht um die Fragestellung, ob eine lokale Erfüllung des Grundversorgungsauftrages denkbar ist, sondern umgekehrt darum, ob Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG eine Erfüllung dieser Grundversorgung durch die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten zwingend vorschreibt. Nur dies hat das Bundesverfassungsgericht verneint. Im übrigen hat es darauf hingewiesen, daß dem lokalen Rundfunk "mit Recht eine wachsende Bedeutung zugeschrieben wird". Vor diesem Hintergrund ist es entsprechend der Rechtsprechung des Gerichts nicht verfassungsrechtlich geboten, die Programmanforderungen an den lokalen Rundfunk zu senken. Das "Absenken" bezieht sich auf die Programmanforderungen, wie sie zur Verwirklichung der Grundversorgung vorgeschrieben sind. Die hier diskutierte Aussage des Gerichts ist im Zusammenhang zu sehen mit der oben dargelegten Rechtsprechung, wonach die Programmanforderungen an den privaten Rundfunk dann abgesenkt werden dürfen, wenn die öffentlich-rechtlichen Anstalten die Grundversorgung erfüllen. Eine Verpflichtung gegenüber dem Gesetzgeber aus Art. 5 Abs. 2 S. 2 GG, die Anforderungen beim Lokalfunk zu senken, sieht das Gericht allenfalls dann, wenn sonst die Veranstaltung von privatem Lokalrundfunk erheblich erschwert oder gänzlich verhindert würde.

Rz. 19

Die Rechtsprechung des Gerichts ist an dieser Stelle nicht widersprüchlich, wenn es heißt, im lokalen Bereich sei eine Grundversorgung nach der für landesweiten Rundfunk geltenden Art nicht möglich. Aus dem Verweis der Nordrhein-Westfalen-Entscheidung zum SDR/SWF-Beschluß wird hierbei deutlich, daß der Anknüpfungspunkt der Grundversorgung für landesweiten und lokalen Rundfunk in den Augen des Gerichts ein anderer ist. Funktion und Wirkungsweise der Grundversorgung bleiben gleich, ihre "Art" ist anders.

Rz. 20

Die Zahl der möglichen Themenstellungen für spezifisch regionale oder lokale Sendungen sind nach der Einschätzung des Gerichts geringer, hiermit seien Sendungen nicht ganztätig zu bestreiten. Anknüpfungspunkt für die Grundversorgung im Lokalfunk ist also die Vielfalt der örtlich relevanten Themen und die lokale Kultur. Dies unterscheidet sich von der für den landesweiten Rundfunk geltenden Art der Grundversorgung.

Rz. 21

Dieser Hervorhebung in den beiden genannten Entscheidungen des Bundesverfassungsgericht hätte es nicht bedurft, denn es handelt sich systematisch gesehen um einen Sonderfall der Dynamik, die das Gericht der Grundversorgung zubilligt, wenn es darauf abstellt, daß sie gegenständlich und zeitlich offen und allein an die Funktion gebunden ist, die der Rundfunk im Rahmen des von Art. 5 Abs. 1 GG geschützten Kommunikationsprozesses zu erfüllen hat. Dieses Konzept ist offen für unterschiedliche Arten der Funktionserfüllung beim landesweiten Rundfunk einerseits und dem lokalen Rundfunk andererseits. Die oben genannten wesentlichen Elemente der Grundversorgung sind auch im lokalen Bereich unverzichtbar.

Rz. 22

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Zum Beispiel: Der Lokalfunk in Nordrhein-Westfalen …

Der bisher eher abstrakt abgehandelte Befund läßt sich beispielhaft am nordrhein-westfälischen Lokalfunkmodell konkret nachzeichnen: Der lokale Hörfunk nach dem sechsten Abschnitt des nordrhein-westfälischen Landesrundfunkgesetzes erfüllt die zuvor beschriebenen wesentlichen Elementen für die Erfüllung der Grundversorgung: Er ist für alle empfangbar, er ist dem klassichen Rundfunkauftrag verpflichtet und er weist organisatorische Sicherungen der Meinungsvielfalt auf.

Rz. 23

§ 31 Abs. 1 Satz 4 LRG NW schreibt vor, daß die Festlegung der Verbreitungsgebiete für den lokalen Hörfunk zu gewährleisten hat, daß ein flächendeckender lokaler Rundfunk entstehen kann. Dies meint zum einen, daß in allen Landesteilen Nordrhein-Westfalens lokaler Hörfunk, der die jeweiligen örtlichen Belange zum Ausdruck bringt, gewährleistet sein muß. Zum anderen sieht die Norm vor, daß auch innerhalb der Verbreitungsgebiete das zugelassene Lokalradio gleichmäßig gut zu hören sein muß. Dies hat die LfR bereits im Vorgriff bei der Zuordnung von Übertragungskapazitäten nach § 3 Abs. 1 LRG NW zu beachten. Dafür, daß bei der Umsetzung des Gesetzes Fehler gemacht worden wären, die das Lokalradiomodell grundsätzlich in Frage stellen, sind nicht ersichtlich. Dem steht auch nicht entgegen, daß in einer Anzahl von Verbreitungsgebieten die Lokalstationen an einer verbesserten Frequenzsituation interessiert sind.

Rz. 24

Es handelt sich beim lokalen Hörfunk in Nordrhein-Westfalen um Programme, die mit herkömmlicher terrestrischer Technik im Sinne der Verfassungsrechtsprechung verbreitet werden. Im Verbreitungsgebiet werden in gleicher Weise wie für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk von nahezu jedermann Empfangsgeräte für die betreffenden Programme bereitgehalten. Auch die Beachtung, die die Bevölkerung dem Sendungen der lokalen Programme entgegenbringt, ist beachtlich und hat in den vergangenen Jahren kontinuierlich zugenommen. 975.000 Einwohner Nordrhein-Westfalens hören in einer durchschnittlichen Stunde die Programme der lokalen Radiostationen. Den WDR 2 haben hingegen nur 613.000 Personen im Stundenschnitt eingeschaltet, WDR 4 hören 1.077.000 Personen. Entsprechend können die lokalen Programme auf 27,6 Prozent Tagesreichweite verweisen, WDR 1 auf 4,7 und WDR 2 auf 20,0 Prozent; lediglich WDR 4 mit 29,3 Prozent kann auf einen leicht besseren Wert als die Lokalradios verweisen. Besonders hohe Reichweiten erzielen die Lokalsender gerade mit Informationssendungen wie etwa der Infothek.

Rz. 25

Das Kriterium der Empfangbarkeit für alle ist also rechtlich, technisch und auch durch das Nutzungsverhalten der Bevölkerung erfüllt.

Rz. 26

Es war gerade der Vorwurf des Normenkontrollantrags gegen die Bestimmungen des Zwei-Säulen-Modells im nordrhein-westfälischen Lokalrundfunk nach dem sechsten Abschnitt des LRG NW, daß der lokale Hörfunk weitgehende Programmauflagen erhalten habe, die sich mit denen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ohne weiteres vergleichen lassen, hier werde versucht, den Privatfunk der öffentlich-rechtlichen Konkurrenz leistungsmäßig anzunähern. Die Verfechter des Zwei-Säulen-Modells sahen genau hierin dessen Vorteil. Der Streit wurde gerade darum geführt, ob der Gesetzgeber nicht etwa verpflichtet wäre, den lokalen Hörfunk mit geringen Programmanforderungen zu versehen, als denjenigen des klassischen Rundfunkauftrags. Der Streit wurde in dem Sinn entschieden, daß der sechste Abschnitt des LRG NW verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist. Der Lokalfunk in Nordrhein-Westfalen hat von Gesetzes wegen den klassischen Rundfunkauftrag zu erfüllen, wie er auch für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk gilt. Dies ergibt sich aus § 24 Abs. 1 LRG NW. Das Gesetz schreibt in dieser Bestimmung nicht nur eine lokale Grundversorgung vor, sondern auch angemessene Zeit für die Behandlung kontroverser Themen von allgemeiner Bedeutung. Darunter sind Themen zu verstehen, die auch außerhalb des lokalen Bereichs von Belang sind, wobei eine "lokale Betroffenheit" als Aufhänger der Berichterstattung im Sinne der Norm nicht schädlich ist.

Rz. 27

Daß der lokale Hörfunk in Nordrhein-Westfalen seinen klassischen Rundfunkauftrag bezogen auf sein Sendegebiet und die damit vorgezeichneten Themen nicht erfüllt hätte, wird im Ergebnis nicht behauptet. Kritik wird durchaus geübt, wobei es allerdings ungewöhnlich wäre, wenn an der Berichterstattungstätigkeit von Medien keine Kritik aufkäme. Soweit ersichtlich, ist aber nirgends geäußert worden, es sei eine Entwicklung in der Praxis eingetreten, die dazu geführt habe, daß der lokale Hörfunk in Nordrhein-Westfalen seinen Programmauftrag gänzlich verfehlt habe, so daß das Zwei-Säulen-Modell in diesem Punkt gescheitert sei. Entsprechend hat es Sanktionen der LfR nach § 10 LRG NW insoweit nicht gegeben.

Rz. 28

Im Ergebnis ist festzustellen, daß der lokale Hörfunk in Nordrhein-Westfalen dem klassischen Programmauftrag des Rundfunks im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Grundversorgung gerecht wird.

Rz. 29

Das Bundesverfassungsgericht verlangt schließlich als drittes Kriterium bei der Erfüllung der Grundversorgung die wirksame Sicherung gleichgewichtiger Vielfalt in der Darstellung der bestehenden Meinungsrichtungen durch organisatorische und verfahrensrechtliche Vorkehrungen. Der Gesetzgeber wollte dem durch zahlreiche Detailregelungen im sechsten Abschnitt des LRG NW gerecht werden, mit denen er die positive Ordnung des Rundfunks insoweit sicherzustellen beabsichtigt. So hat er die Zusammensetzung der Veranstaltergemeinschaften, den Inhalt ihrer (zivilrechtlichen) Satzungen, die Zusammensetzung der Betriebsgesellschaften sowie die (zivilrechtlichen) Kooperationsvereinbarungen zwischen beiden Säulen bis hin zu arbeitsrechtlichen Fragen in Bezug auf den Programmverantwortlichen nach § 28 LRG NW öffentlich-rechtlich vorgegeben. Auch hiergegen richtete sich der Normenkontrollantrag, der - wie im Zusammenhang mit dem weitgefaßten Programmauftrag - "Modellkonsistenz" forderte, die organisatorischen Regelungen des Zwei-Säulen-Modells als total systemwidrig in Frage stellte. Die Befürworter des Zwei-Säulen-Modells hielten dem entgegen, es wirke nur auf den ersten Blick ebenso kühn wie gebrechlich, es sei ein komplexes Mediensystem bei dem das Programmrecht durch strukturell wirksame Regelungen eingelöst und abgesichert werden. Auch hier hat das Bundesverfassungsgericht unter Hinweis auf seine frühere Rechtsprechung, wonach private Rechtsträgerschaft und binnenpluralistische Organisation miteinander vereinbar sind, entschieden, diese Ausgestaltung des Ordnungsrahmens, der dem binnenpluralistischen Organisationsmodell folge, sei rundfunkrechtlich nicht zu beanstanden. Daß die Realisierung des nordrhein-westfälischen Lokalhörfunks unter Verletzung dieser organisatorischen Vorkehrungen erfolgt wäre, ist nicht ersichtlich.

Rz. 30

Der lokale Hörfunk nach dem sechsten Abschnitt des LRG NW weist also auch die organisatorischen Vorkehrungen zur Sicherung der Meinungsvielfalt auf. Seine privatrechtliche Grundstruktur ist durch massive öffentlich-rechtliche Regelungen zur binnenpluralen Organisationsstrukur überlagert. Der lokale Hörfunk in Nordrhein-Westfalen erfüllt damit alle wesentlichen Kriterien, die das Bundesverfassungsgericht mit der Erfüllung der Grundversorgung in Zusammenhang gebracht hat. Der Lokalfunk Nordrhein-Westfalen hat Aufgaben der Grundversorgung zugewiesen bekommen und erfüllt sie auch.

Rz. 31

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… und in Baden-Württemberg

Der Befund läßt sich auch für andere Ausgestaltungen des privaten Hörfunks innerhalb der dualen Rundfunkordnung nachzeichnen. Es handelt sich sehr weitgehend nicht um eine Besonderheit des speziellen Zwei-Säulen-Modells an Rhein und Ruhr. Die für alle empfangbare terrestrische Sendetechnik, der Versorgungsauftrag und die Publikumsakzeptanz sind auch in anderen Ländern und bei anderen Konzepten nachweisbar. Das Bemühen um Meinungsvielfalt durch inhaltliche Auflagen und organisatorische Vorgaben ist ebenfalls festzustellen.

Rz. 32

So hat zum Beispiel der Landesgesetzgeber in Baden-Württemberg jedenfalls für den Fall nicht hinreichender Konkurrenz durch drei weitere gleichartige private Rundfunkprogramme hohe Anforderungen zur Sicherung der Meinungsvielfalt in § 24 bwLMG normiert. Es geht ihm um Binnenpluralität wie beim öffentlich-rechtlichen Rundfunk. Sie ist durch entsprechende procedurale Regelungen abgesichert, etwa durch Programmbeiräte. Leider ist bei der oben dargelegten Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg nicht ersichtlich, daß er die immerhin zum bwLMG ergangene Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Bedeutung und den Aufgaben des lokalen Privatfunks bedacht hätte. Die publizistische Leistung der privaten lokalen und regionalen Stationen im dualen Rundfunksystem und die daraus resultierende Angebotserweiterung wird nicht diskutiert. Der Senat hatte sich den Blick dafür verstellt, indem er die Betrachtungsebene wechselte und gerade nicht den Blickwinkel des Rezipienten heranzog. Am Beispiel der Stuttgarter Frequenz wird überdeutlich, daß eine extrem starke Frequenz, die 2,2 Millionen Einwohner versorgt, dafür hergenommen wird, eine vergleichsweise kleine Gruppe unversorgter Rundfunkteilnehmer mit einem segmentierten Programm zu bedienen, während der überwiegenden Mehrheit der Betroffenen die Chance auf ein weiteres, hier regionales Programm mit neuartigen Inhalten genommen wird. Das Ergebnis ist weniger statt mehr publizistischer Wettbewerb. Genau das hat aber das Bundesverfassungsgericht, an dessen Rechtsprechung sich der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg zu orientieren suchte, verhindern wollen.

Rz. 33

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Schlußbemerkung

Die Grundversorgung als leider verschwommenes Leitmotiv der Rundfunkrechtsprechung hat für den privaten Hörfunk ganz konkrete technische und wirtschaftliche Auswirkungen in der Praxis. Es handelt sich nicht um einen Begriff, den man getrost Universitätsseminaren im öffentlichen Recht für Fortgeschrittene oder honorigen Symposien überlassen sollte. Daß mit dem Begriff Medienpolitik gemacht wird, ist nicht neu, denn schließlich ist hier ein politischer Kampfbegriff zum unbestimmten Rechtsbegriff geworden. Bedenklicher ist vielmehr, daß Instanzgerichte bei ganz konkreten Lebenssachverhalten, die über die wirtschaftliche Existenz von privaten Unternehmen entscheiden können, den unscharfen und höchst umstrittenen Rechtsbegriff zur tragenden Säule ihrer Entscheidungen machen.

Rz. 34

Wenn dann neben den Unsicherheiten, die aus der konkreten Anwendung eines unbestimmten Rechtsbegriffs nun einmal resultieren, im prozessualen Vortrag der betroffenen Parteien Tatsachen beispielsweise zu technischen Sachverhalten unterbreitet werden, die angreifbar sind, wird es bei den mittelbar Betroffenen nicht nur besonders ärgerlich, sie können sich vielmehr noch nicht einmal mit prozessualen Mitteln dagegen wehren. So hat die Landesanstalt für Kommunikation vor dem Verwaltungsgerichtshof in Mannheim den technischen Vortrag der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalt zur Empfangsqualität unstreitig gestellt, der sich aus Sicht der betroffenen privaten Hörfunkveranstalter völlig anders darstellt. Da auch das Gericht seiner Pflicht zur Amtsermittlung nur ungenügend nachkam, erging eine Entscheidung zu Lasten Dritter, nämlich der privaten Hörfunksender. Daraus folgt für die zukünftige Prozeßführung, daß einerseits die Landesmedienanstalten die Bedenken von privaten Veranstaltern und ihren Verbänden in ihren Sachvortrag zu übernehmen haben, denn wäre eine Frequenzverordnung zu formulieren gewesen, dann hätten die betroffenen Privatfunkinstitutionen schließlich auch ein Recht zur Stellungnahme gehabt, das in Baden-Württemberg sogar gesetzlich verankert ist. Andererseits sind die Verwaltungsgerichte gehalten, die von der Entscheidung betroffenen Privatfunkveranstalter beizuladen.

Rz. 35

Zum Schluß dieses Beitrages soll einem möglichen Mißverständnis entgegengetreten werden: Die Regelungsdichte des Rundfunkrechts, die Höhe der Anforderungen inhaltlicher und organisatorischer Art sind vielfach übertrieben. Die Verbände, die die Interessen privater Hörfunkanbieter vertreten, haben oft darauf hingewiesen. Nach der Verfassungsrechtsprechung ist es aber nicht geboten, die Anforderungen an den privaten Hörfunk abzusenken - auch wenn dies verfassungsrechtlich durchaus möglich wäre. Zielrichtung dieses Beitrags ist also nicht, die Regelungsdichte an den privaten Hörfunk zu verfestigen oder gar noch zu "perfektionieren". Wenn aber schon eine hohe Regelungsdichte auch an den privaten Hörfunk und insbesondere an die Stationen im lokalen und regionalen Bereich gerichtet wird, dann ist die Konsequenz einzufordern: Dann erfüllen diese Hörfunkunternehmen Aufgaben der Grundversorgung und können sich folgerichtig auf den vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Schutz berufen, der aus der Grundversorgung abgeleitet wird. Die Sendeunternehmen haben sich nicht nach der Erfüllung von Grundversorgungsaufträgen gedrängt. Wenn man ihnen dies aber gleichwohl auferlegt, dann folgt daraus nicht nur eine Verpflichtung der Unternehmen, sondern auch ein gesteigerter Rechtsschutz.

Rz. 36

 

Zitiervorschlag:
Ory, Grundversorgung — was mag das sein?, http://www.medienpolizei.de, Dok. 013, Rz. n.