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Differenzierte Regelungen für Rundfunk, Mediendienste und Teledienste

Von Dr. Stephan Ory, Püttlingen/Saar

Der folgende Text basiert auf einem kurzfristig übernommenen, frei gehaltenen Vortrag auf einer Veranstaltung des Instituts für Europäisches Medienrecht am 14. Mai 2004 in Stuttgart. Die Vortragsform wurde beibehalten. Der Vortrag ist veröffentlicht im Band 30 der EMR-Schriftenreihe, Nomos-Verlag, Baden-Baden 2005.

 

I. Der derzeitige Stand

Die Lage ist unübersichtlich. Zwar wird nicht mehr so viel von "der Konvergenz" geredet wie noch zu den glanzvollen Zeiten des Internet-Hype. Doch die Diskussion, welche Regulierung für unterschiedliche elektronische Angebote aus rechtspolitischer Sicht sinnvoll beziehungsweise aus ökonomischer Sicht erträglich sind, geht unverdrossen weiter. Da wird schon einmal "Vollerotik" auf dem Fernsehbildschirm als Mediendienst gewertet, denn dann ist Pornographie unter dem Gesichtspunkt des Jugendschutzes bei Beachtung bestimmter Auflagen zulässig. Dasselbe bewegte Bild angeboten als Rundfunk wäre unzulässig.

Rz. 1

Wenig überraschend hat die Regulierung Auswirkungen auf Investitionen in neue digitale Übertragungssysteme des Rundfunks. Die RTL Group verteilte im Frühjahr 2004 eine DVD zur Zukunft des Radios. Darin wird beklagt, dass in Deutschland kein nationales Radioangebot möglich ist, sondern der Konzern nur Minderheitenbeteiligung erwerben konnte. Abhilfe soll die Digitalisierung des Hörfunks schaffen und zwar nicht mit dem in Deutschland lange Zeit geförderten System DAB, sondern mit dem System DRM (Digital Radio Mondiale), das die Kurz-, Mittel- und Langwelle digital nutzt. Hier hat RTL im Großherzogtum Luxemburg Kapazitäten, mit denen die gesamte Bundesrepublik versorgt werden kann. Das hatten wir doch schon einmal: Hatte nicht die deutsche Medienpolitik den "Urknall", dessen 20-Jahr-Feier jüngst begangen wurde, in Deutschland ausgelöst, um dem Satellitenfernsehen aus Luxemburg ordnungspolitisch zuvorzukommen?

Rz. 2

Von einem neuerlichen Urknall ist hierzulande indes wenig zu spüren. Vielmehr weitet sich das Universum der Rundfunkregulierung nach wie vor gewaltig aus. Webradios werden von Medienanstalten lizenziert, etwa durch den "Medienführerschein" nach § 12 LMG BaWü, einer Vorschrift deren Vorbild inzwischen eine Reihe von Rundfunkgesetzen folgen. Das klingt harmlos, ist aber eine vollständige Zulassung als Rundfunkveranstalter, es fehlt die Zuweisung von Übertragungskapazität wie etwa einer UKW-Frequenz. Nach der hier vertretenen Auffassung ist ein Medienführerschein für ein Webradio etwa so, als würde man für ein führerscheinfreies Mofa die Papiere für einen Zehntonner vorlegen. Dass sich die mit diesem "Gütesiegel" geadelten Internetradios in publizistischer Hinsicht etwa in den Bereichen Information und Bildung durch einen besonderen gesellschaftspolitischen Diskurs von anderen Webangeboten abheben würden, ist bislang nicht aufgefallen.

Rz. 3

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1. Abgrenzung Teledienst vs. Mediendienst

Die Rechtslage bei elektronischen Angeboten ist inzwischen derart unübersichtlich, dass selbst Organe der Rechtspflege ihre Probleme damit haben. Rund 30 Prozent der Internet-Auftritte von Rechtsanwälten waren falsch gekennzeichnet. Zu diesem Ergebnis kam Anfang des Jahres 2004 eine studentische Untersuchung am Institut für Rechtsinformatik der Universität des Saarlandes. Der Rechtsrat dieser Kanzleien im Bereich elektronischer Informationsangebote wird entsprechend (un)qualifiziert sein.

Rz. 4

Die Definitionen und Abgrenzungen, die für die einzelnen elektronischen Angebote unterschiedliche Rechtsfolgen auslösen, sind nach allgemeiner Überzeugung alles andere als praxistauglich. Die Funktion des Rechts als Steuerungsinstrument von Lebenssachverhalten mit dem Ziel des Ausgleichs unterschiedlicher Positionen und der Rechtssicherheit läuft leer.

Rz. 5

Der unbefangene Leser, selbst der anwaltliche, wird die private Website möglicherweise als Mediendienst einordnen, wenn er § 2 Abs. 1 MDStV liest.

Rz. 6

Dieser Staatsvertrag gilt für das Angebot und die Nutzung von an die Allgemeinheit gerichteten Informations- und Kommunikationsdiensten (Mediendienste) in Text, Ton oder Bild, die unter Benutzung elektromagnetischer Schwingungen ohne Verbindungen oder längs oder mittels eines Leiters verbreitet werden.

Rz. 7

Unser unbefangener Leser wird das Tatbestandsmerkmal der "Benutzung elektromagnetischer Schwingungen ohne Verbindungsleitung oder längs oder mittels eines Leiters" vielleicht etwas antiquiert empfinden aber bei der Subsumtion der privaten Website im Internet darunter keine Probleme haben. Auch Texte und Bilder finden sich auf der privaten Website und sind unschwer unter die Tatbestandsmerkmale der Norm zu subsumieren. Und das Ganze ist weltweit von jedermann abrufbar, der die Kulturtechnik des Doppelklicks beherrscht. Der immer noch unbefangene Rechtsanwender wird dies unter den Begriff der Allgemeinheit subsumieren und in der privaten Website einen Mediendienst sehen.

Rz. 8

Die herrschende Meinung kommt zum gegenteiligen Ergebnis, weil sie von einer individuellen Nutzung nach § 2 Abs. 1 TDG ausgeht und den Geltungsbereich des Teledienstegesetzes nach § 1 Abs. 4 Nr. 3 TDG erst dort begrenzt sieht, wo die redaktionelle Gestaltung zur Meinungsbildung für die Allgemeinheit im Vordergrund steht. "Redaktionell" wird in diesem Zusammenhang als "professionell journalistisch" verstanden. In der Praxis der Rechtsanwendung läuft also die Abgrenzung zwischen Telediensten und Mediendiensten irgendwo innerhalb des Anwendungsbereichs des MDStV, indem nur die "journalistisch-redaktionell gestalteten" Angebote unter seinen Anwendungsbereich fallen, die sonstigen von er Allgemeinheit im Web auffindbaren Inhalte hingegen nicht.

Rz. 9

Das knüpft bei den "journalistisch-redaktionell gestalteten Angeboten" nach § 10 Abs. 3 MDStV an, für die besondere Ordnungsvorschriften als Mediendienste gelten. Es lohnt also weiterer Blick auf diese Abgrenzung. Die Rechtsfolge besonderer Anforderungen wird nämlich nicht nur an die journalistisch-redaktionelle Gestaltung geknüpft, sondern es muss sich zudem um Angebote handeln, "in denen vollständig oder teilweise Inhalte periodischer Druckerzeugnisse in Text oder Bild wiedergegeben oder in periodischer Folge Texte verbreitet werden". Für die Regelung eines "Multimediums" ist die Anknüpfung an Texte erstaunlich eindimensional. Da der Geltungsbereich des § 2 Abs. 1 MDStV sehr zutreffend davon ausgeht, dass in Mediendiensten nicht nur Texte, sondern auch Ton oder Bild - sei es statisch (JPG) oder bewegt (MPG) - beinhaltet sind, hätte es eigentlich nahegelegen, auch diese journalistisch-redaktionellen Gestaltungsformen in die Rechtsfolgen des § 10 Abs. 3 MDStV einzubeziehen. Die Rechtsfolgen sind die erhöhte Impressumspflicht, besondere Sorgfaltspflichten nach § 11 MDStV, die Verpflichtung zur Gegendarstellung (§ 14 MDStV) aber auch das Auskunftsrecht gegenüber Behörden nach § 15 MDStV. Warum dies alles nicht gelten soll, wenn der journalistisch-redaktionell gestaltete Inhalt nicht als geschriebener Text auf dem Bildschirm erscheint, sondern etwa als gesprochenes Wort (Ton) aus dem Lautsprecher kommt, oder wenn es sich um eine Flash-Animation oder ein in die Website integriertes Video handelt, ist vom Sinn und Zweck des Gesetzes nicht erklärbar. Allenfalls die rechtspolitische Diskussion während der Gesetzgebung, hier werde die "elektronische Presse" geregelt, erklärt die Fehlleistung im Wortlaut des § 10 Abs. 3 MDStV. Das Verständnis der Mediendienste nur als elektronische Presse greift aber zu kurz, wie ein Blick in die Praxis zeigt.

Rz. 10

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2. Abgrenzung Mediendienst vs. Rundfunk

Befasst man sich auf der anderen Seite mit der Abgrenzung zwischen Mediendienst und Rundfunk, muss man zwangsläufig die "Rundfunkdefinition" ansprechen. Nähert man sich dieser, sind Missverständnisse unausweichlich vorprogrammiert. Schon der Begriff ist ideologisch aufgeladen. Noch bis zu Beginn der 80er-Jahre - immerhin des vergangenen Jahrhunderts - diente er zur juristischen Absicherung des "Rundfunkmonopols" der öffentlich-rechtlichen Anstalten - schon wenn man damals auf der Internationalen Funkausstellung in Berlin von einer Messehalle in eine andere ein Signal transportieren wollte, um es dort auf einem Bildschirm sichtbar zu machen, bedurfte man der "Unbedenklichkeitsbescheinigung" von allerhöchster Stelle, was ohne grundsätzliche Überlegungen zum Umfang der Rundfunkdefinition naturgemäß nicht zu bewerkstelligen war.

Rz. 11

Bis heute steht die Rundfunkdefinition für eine enge Regulierung, für landesrechtlich zersplitterte Vorgaben, für die nicht immer transparent erscheinende Praxis der Landesmedienanstalten bei der Zulassung und Aufsicht über den Bereich des privaten Rundfunks und für Expansionsbestrebungen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in neue Techniken. Die Versuche, die Rundfunkdefinition eng zu fassen, sind ungezählt und im Grunde immer von der Überlegung getragen, dass das Rundfunkrecht nicht reformierbar ist, also nur die definitionsgemäße Flucht aus seinem Anwendungsbereich erfolgversprechend ist. Richtig geholfen hat diese Strategie bislang nicht. Notwendig sind vielmehr abgestufte Regelungen innerhalb des Rundfunks - es sei erlaubt, sich an dieser Stelle auf Grimm zu berufen, der auf dem Symposium zum 20jährigen Bestehen des privaten Rundfunks am 16. Juni 2004 in Mainz darauf hinwies, dass aus verfassungsrechtlicher Sicht diese Differenzierung zulässig ist und angesichts des sozialen Wandels der Digitalisierung die Wahl der Mittel zur Erreichung des verfassungsrechtlichen Ziels einer vielfältigen Medienordnung variieren könne.

Rz. 12

Ein großer Teil der Missverständnisse bei der Rundfunkdefinition kann schon vermieden werden, wenn man sich die herrschende Meinung vor Augen führt, wonach der Begriff "Rundfunk" im Grundgesetz nicht deckungsgleich ist mit dem Begriff "Rundfunk" im einfachen Gesetz, also im Rundfunkstaatsvertrag und den Gesetzen für den öffentlich-rechtlichen oder den privaten Rundfunk in den einzelnen Bundesländern. Der Begriff in der Verfassung ist weiter. Wenn auf der Ebene der Verfassung eine positive Ordnung des Rundfunks geboten ist, dann ist der Mediendienstestaatsvertrag genau diese positive Ordnung für einen Teilbereich, der im einfachen Gesetz "Mediendienst" heißt. Es folgt eben aus der Verfassung nicht, dass die Regelungsdichte und die Kontrollen, wie sie für den "Rundfunk" im Rundfunkstaatsvertrag übrig geblieben sind, auch für die Mediendienste gelten müssen. Der erste Schritt der Differenzierung und der abgestuften Regelungen ist unternommen, nur eben nicht mit einem praxistauglichen Ergebnis.

Rz. 13

Auf der Ebene des einfachen Gesetzes mutet die Definition des Mediendienstes und des Rundfunks und damit die Abgrenzung recht willkürlich an. Es handelt sich in beiden Fällen um elektronische Informationen jeglicher Art an die Allgemeinheit, beim Rundfunk zudem noch um eine "Darbietung". Die "Darbietung" erweist sich im Ergebnis aber als eine zu filigrane Konstruktion, um darauf das wuchtige Regelungskonzept des Rundfunks, wie er im einfachen Gesetz dann noch übrig bleibt, abzustützen.

Rz. 14

Das Bemühen um die Ausfüllung des Begriffs der Darbietung gerät gelegentlich in die Nähe der juristischen Kleinkunst. Das einschlägige Abgrenzungspapier der Landesmedienanstalten geht mit der herrschenden Meinung davon aus, dass es nicht eine "Rundfunkdefinition" gibt, sondern man sich methodisch im Bereich der Typologie befindet. Es werden einzelne, nicht abschließende Kriterien genannt. Die einfache Bedienbarkeit der Empfangsgeräte soll ein Merkmal des Rundfunks sein - das Navigieren durchs Web und die Nutzung der Navigation im digitalen Rundfunk ist so unterschiedlich indes aber nicht; wer die Regelung zu den Navigatoren im Rundfunk-Fernsehen in § 53 RStV liest, gewinnt nach anderthalb Seiten in der Textsammlung eher den Eindruck, dass das mit der Einfachheit der Bedienung nicht so weit her ist - von einschlägigen Satzungen nach § 53 Abs. 7 RStV reden wir an dieser Stelle lieber nicht. Ein weiteres Indiz für Rundfunk sei die mediale Breitenwirkung, je mehr Menschen denselben Inhalt gleichzeitig rezipierten, desto mehr spreche das für eine Rundfunk-Darbietung; wenn das richtig wäre, müssten Spartenprogramme aus der Regulierung des Rundfunks herausfallen. Auch das weiter angeführte Kriterium der Gleichzeitigkeit der Rezeption ist im Hinblick auf die Teilhabe am demokratischen Diskussionsprozess, auf den das Argument abstellt, nicht zwangsläufig, denn dauerhaft verfügbare Inhalte können einen Diskussionsprozess mehr beeinflussen als ein einmal "versendeter" Rundfunkbeitrag. Als wichtiges Indiz wird die "Kraft der bewegten Bilder" angesprochen, denn die Kombination von Bild und Ton habe eine "Suggestivkraft", die dem Rundfunk "wesensimmanent" sei; als einzelnes Kriterium erscheint auch das wenig hilfreich: Über UMTS werden wir Nachrichtenclips abrufen können, ohne dass das nach rundfunkrechtlicher Lizenzierung und Beaufsichtigung im Rahmen des RStV ruft. Die Landesmedienanstalten nennen die redaktionelle Gestaltung der Inhalte als weiteres Kriterium und fragen danach, inwieweit eine Selektion der Inhalte stattfindet; auch das führt indes nicht zum Ziel: Alle Medien, nicht nur der Rundfunk, wählen bei den Nachrichten aus, das Kriterium scheint am wenigsten geeignet, den Begriff der "Darbietung" auszufüllen, um zwischen Mediendienst und (einfach gesetzlichem) Rundfunk zu unterscheiden - ohnehin ist ein Kriterium für die Abgrenzung zwischen Mediendienst und Rundfunk angesprochen, das nach herrschender Meinung bereits die Abgrenzung zwischen Mediendienst und Teledienst entscheidet. Schließlich führen die Landesmedienanstalten den Bezug der Inhalte zum Gemeinschaftsleben an, sie heben auf das Beeinflussungspotential für die öffentliche Meinungsbildung ab; das Kriterium ist historisch gesehen als Begründung für regulatorische Anforderungen an den Rundfunk wohl das wichtigste. Die "dienende Funktion" des Rundfunks in Bezug auf das Modell der Kommunikation in der Demokratie ist angesprochen, was nach allgemeiner Auffassung auch nach dem Wegfall der "Frequenzknappheit" in der Welt des digitalen Rundfunks fort gilt. Dieser Aspekt kann aber mit dem Begriff der "Darbietung" nicht in rechtssicherer Weise gehandhabt werden.

Rz. 15

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3. Abgrenzungen unbefriedigend - "wozu braucht man Mediendienste"?

Als Zwischenergebnis kann festgehalten werden, dass die Abgrenzung der Mediendienste in beide Richtungen kaum gelingt, weder zu den Telediensten noch zum Rundfunk. Auch wenn man damit leben muss, dass bei neuartigen Kommunikationsformen und einer sich rasant entwickelnden Technik immer Überschneidungen vorhanden sein werden, reichen die Abgrenzungsschwierigkeiten im geltenden Recht weit über die Randbereiche hinaus und berühren den Kern der gesetzlichen Regelung.

Rz. 16

Es sei also erlaubt die Frage zu stellen, "wozu Mediendienste?". Die Antwort soll am Beispiel der privaten Website gesucht werden. Auch wenn die private Website nicht schon journalistisch-professionell gestaltet ist, wird man die auf ihr wiedergegebenen Äußerungen unter den Schutzbereich des Art. 5 Abs. 1 GG fassen. Jedenfalls die Meinungsäußerungsfreiheit des Einzelnen ist berührt. Neben diesem subjektiv-rechtlichen Aspekt wird man angesichts des Standes der Entwicklung des Internets auch argumentieren können, dass objektiv-rechtlich der Staat daran gehindert ist, das Internet als freies Kommunikationsmittel und Mittel der Meinungsäußerung zu unterbinden, wie das in nicht-demokratischen Staaten nach wie vor angestrebt ist. Diesen Aspekt kann man in Verbindung bringen mit der dienenden Rolle auch des Mediums Internet für die Demokratie und mit dem hierzu notwendigen freien Kommunikationsmodell, wie es für den Rundfunk der ständigen Rechtsprechung des BVerfG entspricht. Der Lebenssachhalt, zu dem eine private Website zählt, kann sich also auch auf den Schutz der verfassungsrechtlichen Rundfunkfreiheit berufen.

Rz. 17

Würde sich auf der privaten Website eine angreifbare Tatsachenbehauptung finden, könnte der Betroffene gegen denjenigen, der sich auf dieser Website privat äußert, nach allgemeinem Zivilrecht des Bundes einen Unterlassungsanspruch geltend machen. Es ist erwägenswert, auch einen schneller greifenden - traditionell medienrechtlich in Landesgesetzen geregelten - Gegendarstellungsanspruch zu gewähren jedenfalls solange, wie die Erstäußerung auf der Website noch angeboten wird. Die Beschränkung auf die professionelle, journalistische Gestaltung ist aus Sicht des von einer Tatsachenbehauptung Betroffenen im geltenden Recht eher schwer nachvollziehbar. Man könnte sogar umgekehrt argumentieren: Wo ohne Beachtung der professionell-journalistischen Sorgfaltspflichten Tatsachen über Dritte weltweit publiziert werden, ist ein rasches und effektives Mittel, um Klarstellungen anzubringen, noch wichtiger. In einer Kommunikationsstruktur, bei der etwa über Suchmaschinen amateurhafte private Äußerungen neben professionell journalistischen Darstellungen unterschiedslos auftauchen, ist im Hinblick auf die Rechtsbehelfe eine Differenzierung nach "privat vs. professionell" anachronistisch. Ob eine derartige Regelung schließlich im allgemeinen Zivilrecht des Bundes oder im Medienrecht der Länder zu normieren wäre, soll an dieser Stelle dahinstehen.

Rz. 18

Auch eine weitere Unterscheidung zwischen amateurhaften privaten und professionellen journalistischen Medien wird gegenwärtig jedenfalls in Ansätzen eingeebnet. Der Auskunftsanspruch der Medien gegenüber den Behörden wird in der politischen Diskussion um Informationsgesetze ergänzt, die nicht nur für die Medien gelten. Auch ein Anbieter einer privaten Website könnte sich jedenfalls auf den zuletzt genannten Aspekt berufen. Man wird die Notwendigkeit erkennen, den professionellen Medien weitergehende Ansprüche zuzubilligen, insbesondere was Art und Umfang der erbetenen Informationen und - noch wichtiger - was die angemessene Reaktionszeit der staatlichen Stellen angeht.

Rz. 19

Jugendschutz und Anbieterkennzeichnung haben die Differenzierung zwischen Tele- und Mediendiensten ohnehin schon (weitestgehend) hinter sich gelassen. In den übrigen oben angesprochenen Regelungsbereichen bedarf es einer eigenständigen Kategorie der Mediendienste ebenfalls nicht - jedenfalls nicht dauerhaft. Auch in Bezug auf den Rundfunk ist eine Abgrenzung einer eigenen Kategorie des "Mediendienstes" obsolet, wenn man denn akzeptiert, dass auf einfachgesetzlicher Ebene der Lebenssachverhalt "Rundfunk" je nach Ausprägung rechtlich differenziert werden darf und in der Konsequenz auch differenziert werden muss. Notwendig ist dann eine Innendifferenzierung im Bereich des Rundfunks, die auch andere Angebote betrifft als nur die bisherigen journalistisch-redaktionellen Mediendienste.

Rz. 20

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4. Teledienste vs. Elektronische Meinungsäußerungsdienste

Rz. 21

Es bliebe also die Abgrenzung zwischen Telediensten auf der einen und elektronischen Meinungsäußerungsdiensten (um den Begriff "Rundfunk" krampfhaft zu vermeiden) auf der anderen Seite. Diese Abgrenzung ist für die Rechtsordnung nichts grundlegend Neues. Das Presserecht hat es schon immer geschafft, zwischen seinem Anwendungsbereich unterliegenden Druckschriften und medienrechtlich nicht weiter interessierenden gedruckten Äußerungen zu unterscheiden. Die Kategorie "presseähnliche Medien" war erkennbar bislang nicht notwendig. Auch die "Binnendifferenzierung" im Anwendungsbereich der Landespressegesetze zwischen Druckschriften und periodischen Druckschriften mit zusätzlichen Anforderungen hat grundsätzlichen rechtlichen Widerspruch nicht herausgefordert. Dass die Abgrenzungen, die Rechtsfolgendifferenzierung und damit die praktische Handhabbarkeit beim Rundfunk schon wegen der historischen Erfahrungen schwieriger ist, ist eine andere Ebene der Betrachtung; die Zulässigkeit und Möglichkeit der Differenzierung innerhalb des Rundfunks wird durch einen Blick auf den Bereich der Presse vielmehr bestätigt.

Rz. 22

Es ist allenfalls ein scheinbarer Widerspruch zwischen der Forderung nach einer Differenzierung von Regelungen der elektronischen Medien und der Tendenz, das Medienrecht einzelner Länder einheitlich in einem Gesetzeswerk zusammenzufassen. Das saarländische Mediengesetz (SMG) ist Vorreiter, auch wenn im Detail man gelegentlich den Eindruck hat, als stünden die einzelnen Normen nach wie vor nebeneinander, als handele es sich nicht um ein Stück gesetzestechnischer Hochintegration. Der Regierungsentwurf eines Landesmediengesetzes für Rheinland-Pfalz geht einen ähnlichen Weg. Die gelegentlich befürchtete Gefahr, dass die Presse das bislang bekannte regulatorische Stahlkorsett des Rundfunks verpasst bekommt, bewahrheitet sich, soweit ersichtlich, nicht. Das neue gesetzestechnische Herangehen ist vielmehr eine Chance, zur Differenzierung auch im Bereich des Rundfunks zu kommen, denn schon vom Ansatz her bedarf es in einheitlichen Mediengesetzen unterschiedlicher Detailausformungen für einzelne Lebenssachverhalte. Als Beispiel mag das derzeit diskutierte neue Rundfunkrecht in Sachsen-Anhalt gelten, das im Rundfunk für den Teilbereich des Hörfunks den Begriff der Vollprogramme, an den üblicherweise weitere regulatorische Rechtsfolgen geknüpft sind, abschafft.

Rz. 23

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II. Materiell-rechtliche Differenzierungen und weitere Fortentwicklung

1. Kriterien für die Differenzierung innerhalb der Rundfunkgesetze

Die Differenzierung zwischen Hörfunk und Fernsehen ist ein erster, notwendiger und folgerichtiger Schritt, wenn das Recht für den (gesamten) Rundfunk überarbeitet wird. Der Rundfunkstaatsvertrag der Länder ist bei genauem Hinsehen noch immer eigentlich ein "Fernsehstaatsvertrag". Eine Vielzahl von Regelungen gilt ausdrücklich nur für das Fernsehen. Andere für den Rundfunk generell formulierte Normen wurden erkennbar mit Blick auf das Fernsehen formuliert. Beispielsweise das Kennzeichnungsrecht bei der Werbung - wie soll eine auch im Radio zulässige Dauerwerbesendung "während ihres gesamten Verlaufs als solche gekennzeichnet werden" (§ 7 Abs. 5 RStV). Nicht die Lizenzierung von Webradios als Rundfunk ist also die Lösung, sondern umgekehrt müssen die Radios aus dem Normgefüge, das für das Fernsehen formuliert ist, herausgelöst werden.

Rz. 24

Bis zu dieser Stelle der Gedankenführung wird die Meinung vertreten, auf Mediendienste als Regelungsbereich zu verzichten und innerhalb des Rundfunks zu differenzieren, indem einzelne Bereiche wie etwa der Hörfunk aus dem engen, auf das nationale Fernsehen mit seinen Vollprogrammen abgestellte Regelungskorsett entlassen werden. Zugegebenermaßen verlagert sich so das Abgrenzungsproblem, das bislang zwischen Mediendiensten und Rundfunk besteht, auf eine andere Ebene. Dort wird es darauf ankommen, praxisgerechte Abgrenzungskriterien zu finden, die bislang mit dem Begriff der "Darbietung" nicht vorhanden sind. Ein Unterschied besteht aber doch: Es geht nicht um das "Alles-oder-Nichts" zwischen Mediendienst und Rundfunk, sondern es ist möglich, Differenzierungen mit unterschiedlicher Skalierung zu suchen.

Rz. 25

Die Skalierung der rechtlichen Vorgaben in Bezug auf die Vielfalt der Inhalte in einem Programm und die Vielfältigkeit des Programmangebots in seiner Summe wird sich an der "Wirkung" des Rundfunks festmachen. Eine Definition wird sich dafür in der Tat nicht finden, methodisch ist man richtigerweise im Bereich der Typologie. Bevor man sich hier der Suggestivkraft des Bildes zuwendet, sollte allerdings rechtstatsächlich geklärt sein, welche Wirkung - wer wirkt wie und auf was? - Ansatzpunkt unterschiedlicher Regulierung ist. Es geht nicht um die Wirkung auf die individuelle Meinungsbildung des Einzelnen, denn jede Meinungsäußerung und jeder Meinungskampf zielt darauf ab, andere zu überzeugen und im wahren Sinn des Worts einen "Meinungsaustausch" herbeizuführen. Beim Rundfunk ist die dienende Rolle in Bezug auf die Demokratie angesprochen und damit die Meinungsbildung des Volkes. Das Verhältnis von Staat und Gesellschaft, die Rolle der Parteien und auch jene des Rundfunks sind angesprochen. Die Funktion des "Agenda-Settings" des Rundfunks mit präjudizierender Wirkung für die Gesellschaft, die Parteien sowie den Staat und die sich daraus ergebenden Gefahren für die Demokratie sind angesprochen. Wenn der Rundfunk die anderen drei Bereiche geradezu "überdröhnt" und nur noch die von ihm gesetzten Themen und Meinungen durchdringen, ist das Modell der freien Kommunikation berührt, der der Rundfunk verpflichtet ist. Es sind Vorkehrungen zu treffen, dies zu verhindern - überschießende Regelungen verbieten sich indes.

Rz. 26

Das bedeutet aber nicht, dass der Rundfunk, jedenfalls die privaten Anbieter, überhaupt in diesem Sinn politisch sein müssen. Davon geht das bisherige Recht auf Grund seiner Entwicklung aus der Nachkriegsordnung Deutschlands mit noch einer völlig anderen Kommunikationsstruktur sehr stark aus. Heute und zukünftig darf Rundfunk sich als elektronische Kirmes darstellen und die blödsinnigsten Gewinnspiele rund um die Uhr "darbieten", wenn er das für richtig hält - mit Ausnahme des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, der eine andere gesetzliche Aufgabe hat und der Erfüllung der Grundversorgung verpflichtet ist. Deshalb ist die technische Reichweite oder die Quote der tatsächlich erreichten Rezipienten nicht ein geeigneter Anknüpfungspunkt für eine stärkere Vorgabe im Hinblick auf (weitgehend politisch verstandene) Vielfalt. Um im Bild zu bleiben: Auch große Jahrmärkte müssen nicht von Gesetzes wegen einen bestimmten Anteil politischer Manifestation bieten.

Rz. 27

Letztendlich führt das dazu, dass beispielsweise diejenigen Fernsehprogramme, die sich selbst als Vollprogramme auch mit Informationen definieren, die die "Agenda-Setting"-Funktion des Rundfunks erfüllen können, der Rechtsfolge der vielfaltssichernden Anforderungen unterfallen. Für den Bereich des privaten Rundfunks besteht also kein Zwang, entsprechende Vollprogramme anzubieten. Da das Bundesverfassungsgericht mit einer inneren Logik den Rundfunk insgesamt als Mittel der demokratiebezogenen Kommunikation erhalten will und nicht ausschließlich als elektronische Kirmes versteht, führt dies zu einer Stärkung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, je mehr der private Sektor sich in seinen Programmen auf die unterhaltende Zuckerwatte beschränkt. Daraus folgt, dass die Anforderungen an den privaten Bereich stärker als bisher mit Blick auf die Grundversorgungsfunktion des öffentlich-rechtlichen Rundfunks formuliert werden müssen. Als die Karlsruher Richter formulierten, an den privaten Rundfunk könnten geringere Anforderungen gestellt werden, solange der öffentlich-rechtliche Rundfunk seinem Grundversorgungsauftrag nachkommt, empfanden die privaten Veranstalter das als Bedrohung - zugegebenermaßen auch der Autor dieses Beitrages. Bei Lichte besehen ist das genau anders herum: Diese Rechtsprechung eröffnet Differenzierungsmöglichkeiten, denn eine Abschaffung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ist nirgendwo (ernsthaft) gefordert. Dass er die Grundversorgung überhaupt nicht mehr wahrnimmt, sagen auch seine Kritiker nicht.

Rz. 28

In der digitalen Zukunft bei einer Vielzahl von Satelliten- und Kabelkanälen für das Fernsehen und sonstigen Kapazitäten für multimediale Angebote bedarf es also im privaten Sektor keiner zwingenden rundfunkrechtlichen Vorgaben für einzelne Programme. Diejenigen Programme, die aus eigener inhaltlicher Entscheidung die "Agenda-Setting"-Funktion erfüllen, müssen sich den Auflagen, die dem Demokratiebezug und der Vielfalt dienen, stellen. Dass überhaupt solche privaten Programme auf digitalen Plattformen Platz finden, ist zukünftig Aufgabe "der Medienpolitik" bei der Ausgestaltung der positiven Ordnung des Rundfunks. Nicht die Sanktion einzelner Veranstalter, sondern die Förderung der Rahmenbedingungen für solche Angebote steht im Vordergrund, etwa wenn derartigen Angeboten Übertragungskapazität und die Auffindbarkeit auf digitalen Plattformen gesichert wird. Das ist der Kernbereich der "harten" Medienregulierung in der Kompetenz der Länder. Dabei ändert sich der Anknüpfungspunkt der Regulierung - nicht mehr "der Veranstalter" ist Regelungsadressat, sondern der Netzbetreiber. Das Rundfunkrecht hat stärker nachzuvollziehen, dass es seit der Poststrukturreform das neutrale, dem Rundfunk "dienende" Fernmelderecht nicht mehr gibt - die stets zitierte erste Rundfunkentscheidung des Bundesverfassungsgerichts, BVerfGE 12, 205 ff, ist in der ersten Hälfte des Entscheidungstextes insoweit überholt.

Rz. 29

In diesem Zusammenhang mag der Föderalismus als Wettbewerb unterschiedlicher Regelungskonzepte, die jeweils Vielfalt herstellen wollen, für manchen "Global Player" hinderlich erscheinen. Unter Gesichtspunkten der Vielfalt ist er weiter zu begrüßen. Statt des Eingriffs und der Beschränkung einzelner Anbieter elektronischer Inhalte muss das Medienrecht stärker strukturell dafür Sorge tragen, dass nicht nur national oder international agierende Unternehmen tätig sind, sondern eben auch kleine und mittelständische Anbieter. Das sichert strukturell die inhaltliche Vielfalt. Hat man in den letzten Jahren seit der Schaffung des Privatfunks in Deutschland zu sehr auf kleinräumige Strukturen geachtet, droht nun das Pendel umzuschlagen und man setzt auf große Einheiten. Beide Extrempositionen sind zu vermeiden. Dabei ist die Aufgabenverteilung zwischen dem Wirtschaftsrecht und dem Medienrecht bei weitem noch nicht geklärt, was aber über das hier gestellte Thema hinausgeht.

Rz. 30

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2. Elemente der Binnendifferenzierung rundfunkrechtlicher Regelungen

Bei der Untersuchung, wie eine Differenzierung für einzelne elektronische Inhaltsangebote aussehen kann, soll an dieser Stelle auf den Jugendschutz, auf das Gebot der Trennung von redaktionellen Themen und Werbung (kommerziellen Inhalten) und auf den Datenschutz nicht eingegangen werden. Diese Bereiche leisten bereits jetzt, zum Teil nach jüngsten Novellierungen der rechtlichen Grundlagen, eine Differenzierung nach verschiedenen Angeboten.

Rz. 31

Einer der auffälligsten Unterschiede zwischen dem geltenden Recht der Mediendienste und dem Rundfunk ist die "Lizenzierung". Mediendienste sind zulassungsfrei, der Rundfunk bedarf indes der Zulassung. Allerdings gibt es bereits jetzt Annäherungsformen. So gibt es den bereits oben erwähnten "Medienführerschein" als Zulassung als Rundfunkveranstalter ohne gleichzeitige Zuweisung von Übertragungskapazität im medienrechtlichen Sinn. Dass es sich um eine Regelung in einer Übergangsphase handelt, zeigen die Anwendungsfragen: Bei der Zulassung als Rundfunkveranstalter soll in Baden-Württemberg unter anderem ein Finanzierungskonzept des Programmangebots überprüft werden, was so abstrakt ohne die dahinterstehende, vom "Medienführerschein" ja gerade ausgeblendete Übertragungskapazität, ihre Reichweite und die sich so ergebenden Refinanzierungsmöglichkeiten nicht beantwortet werden kann. Im Bereich der Internet-Radios wird dieses Mittel als eine Art "Lizenzierung light" verwendet, man spricht ganz offen von einem "Gütesiegel", das Inhalteanbieter bei ihrem Marktauftritt vorweisen. Einen Schritt weiter geht im Saarland § 49 SMG für den Bereich von Anbietern, die nur im eigenen Bundesland tätig werden wollen; die Zulassung erfolgt als Fiktion, wenn auf die Anzeige der Programmveranstaltung keine Reaktion der Landesmedienanstalt erfolgt.

Rz. 32

Wozu dient dann überhaupt noch eine Zulassung nach § 20 RStV? Ursprünglich sollte die Möglichkeit ihres Entzugs als Sanktionsmittel bereitstehen. Bei den Webradios und ihrem "Gütesiegel" nach § 12 LMG BW ist aber nicht recht ersichtlich, welche praktische Konsequenz ein "Lizenzentzug" überhaupt hätte. Und auch die ursprüngliche Funktion, dass eine Rundfunklizenz zeitlich befristet ist, damit die knappen Frequenzressourcen später von einem anderen Veranstalter genutzt werden können, der jedenfalls zeitlich später für (eine andere) Vielfalt sorgt, ist im genannten Beispiel nicht einschlägig. Die dahinterstehende Denke des § 20 RStV ist sozusagen rein analog und überlebt sich mit jeder Abschaltung jedes analogen TV-Senders schrittweise, bis vermutlich im Jahr 2006 das analoge terrestrische Fernsehen ein geschichtliches Phänomen sein wird.

Rz. 33

Statt des "Lizenzentzugs", also des Widerrufs oder der Rücknahme der Zulassung als Rundfunkveranstalter, werden andere Instrumente wichtiger. Das ist - jedenfalls derzeit und zukünftig in Teilbereichen - die Zuweisung von Übertragungskapazität auf der medienrechtlichen Ebene, was früher in jedem Fall mit der Zulassung als Rundfunkveranstalter identisch war. Daneben treten die Sanktionsmöglichkeiten durch Bußgelder oder durch öffentlich-rechtliche Unterlassungsansprüche im gravierenden Fall des Rechtsverstoßes. Eine Zulassung alter Art bedarf es dafür nicht.

Rz. 34

Dies würde den Weg frei machen, den tatsächlich Verantwortlichen zur Rechenschaft zu ziehen. Der Anknüpfungspunkt des Programmveranstalters täuscht derzeit eine Verantwortlichkeit vor, die in der Praxis als Ergebnis kräftigen Outsourcings nicht mehr existiert. Bei eingekauften TV-Shows hat der Veranstalter recht wenig Einfluss auf das Productplacement des Produzenten. Wenn es nach redaktionellem Einfluss geht, müssten vielleicht Endemol und ähnliche Firmen als Rundfunkveranstalter lizenziert werden. Während also das bisherige "Lizenzierungsregime" beim Programmveranstalter ansetzt und darauf angewiesen ist, dass er zivilrechtlich seinem Lieferanten gegenüber die Einhaltung der rundfunkrechtlichen Vorgaben durchsetzt, könnte beim Verzicht auf die Zulassung als Rundfunkveranstalter nach § 20 RStV eine etwa notwendige medienrechtliche Vorgabe unmittelbar beim "Störer" durchgesetzt werden. Die Zulassung selbst könnte ersetzt werden durch eine freiwillige Registrierung als Programmveranstalter. Wer registriert ist, könnte besondere Vorteil in Anspruch nehmen, etwa den über die Informationsgesetze hinausgehenden Informationsanspruch der Medien. Im Kern wäre der Eintrag in dieses Register wie der Medienführerschein derzeit bei den Webradios ein reines Gütesiegel und nicht Voraussetzung, um bei einem Netzbetreiber Kapazität für die Veranstaltung von Rundfunk anzumieten und dieser Tätigkeit nachzugehen.

Rz. 35

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3. Planung und Zuweisung knapper Übertragungskapazität

Historisch ist die zeitlich befristete Zuweisung von Übertragungskapazität an einzelne Rundfunkveranstalter der Kern und der Anknüpfungspunkt der gesamten Regulierung. Wer gegen rechtliche Auflagen verstoßen hatte, sollte die Lizenz verlieren, also von der Antenne genommen werden. Das ist Kern der "Sondersituation", die das Bundesverfassungsgericht zu Beginn seiner Rechtsprechung annahm. Diese Sondersituation ist in vielen Bereichen überwunden.

Rz. 36

Dabei muss man differenzieren: Beim analogen terrestrischen Rundfunk ist die Frequenzsituation und ihre Knappheit geblieben. Allerdings ist davon nur noch das Radio betroffen, die analoge terrestrische Programmverbreitung hat für das Fernsehen selbst dann kaum noch Bedeutung, wenn die Digitalisierung auf sich warten lassen würde. Noch etwa fünf Prozent der Haushalte wurden vor der Einführung von DVB-T in Deutschland analog terrestrisch mit Programm versorgt, Frequenzen von privaten Veranstaltern waren zurückgegeben worden, ohne dass neue Bewerbungen vorlagen. Inzwischen sind in wichtigen Ballungsräumen wie Berlin und Nordrhein-Westfalen analoge terrestrische Fernsehfrequenzen auch des öffentlich-rechtlichen Rundfunks außer Betrieb genommen worden. Beim UKW-Radio hat sich technisch und vom praktischen Befund her die Situation nicht gewandelt. In einzelnen Regionen zur Verfügung stehende Übertragungskapazitäten finden nach wie vor große Abnehmer, es gibt üblicherweise mehrere Antragsteller. Eine Auswahlentscheidung ist notwendig. Das Auswahlermessen der zuständigen Medienanstalten dient der Herstellung der Vielfalt. Tiefergehende Reflektionen, ob der Radioveranstalter auf jener Frequenz die Willensbildung in ihrem Demokratiebezug gefährdet oder fördert, sind regelmäßig nicht ersichtlich. Beim Radio ist am ehesten derzeit noch nachvollziehbar, dass man die regionale und lokale Programmleistung als Auswahlkriterium heranzieht, an "Mehrfrequenzstandorten" dann auf unterschiedliche Programmformate setzt, was mit jener abstrakten Vielfalt und Ausgewogenheit nicht mehr so sehr viel zu tun hat. Diese regionale Betrachtungsweise wird nicht länger als alleinige Auswahlpraxis ausreichen. Zugleich genügt es nicht, sich ausschließlich zum späten Zeitpunkt Gedanken zu machen, wenn eine Frequenz "ausgeschrieben" werden kann - so ist bislang regelmäßig die Struktur der Mediengesetze, die eine Ausschlussfrist für Bewerbungen verlangen, sobald die Voraussetzungen für technische Übertragungsmöglichkeiten vorliegen. Da Frequenzen nicht einfach so vom Himmel fallen, ist die Vorfrage von viel größerem Interesse - welche Frequenzen brauchen wir wo und wofür? Die Formulierung dieses "Versorgungsbedarfs" des Trägers der Medienhoheit (die Länder) gegenüber dem Träger der Telekommunikationshoheit (der Bund) wird später dann die Auswahl von Bewerbern auf medienrechtlicher Ebene stark vorgeben. Mehr als bisher ist also eine Planung der Rahmenbedingungen einer Kommunikationsordnung notwendig, soweit terrestrische Frequenzen genutzt werden.

Rz. 37

Das zukünftige digitale Radio über Lang- und Mittelwelle (der eher international ausgerichtete Bereich der Kurzwelle soll an dieser Stelle ausgeblendet werden) folgt eher noch dem Muster aus dem analogen UKW-Radio. Pro Frequenz kann nur ein Programmveranstalter sein Programm verbreiten. Eines ändert sich aber doch: Es werden sehr viel größere Verbreitungsgebiete versorgt als über große UKW-Sender. Das Programm zielt also auf mehrere Bundesländer - ein Problem, das beim UKW-Radio wegen der geringen Reichweite meist nicht als solches empfunden wurde oder etwa bei der sehr leistungsstarken Frequenz auf dem Brocken allenfalls in Fachsymposien angesprochen wurde. Auch die Verzahnung zum Recht der Telekommunikation des Bundes setzt andere Akzente als sie gewohnheitsmäßig bei UKW durchdacht wurden, wo man fast reflexhaft noch vom "Fernmelderecht" reden möchte. Die Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post (RegTP) verlangt für das digitale Radio über DRM einen Versorgungsbedarf aller betroffenen Bundesländer. Es genügt nicht, dass keine Einwände gegen die Nutzung einer einstrahlenden Frequenz erhoben werden. Um einen gemeinsamen Versorgungsbedarf beispielsweise aller südlichen Bundesländer in Bezug auf eine kräftige Mittelwellenfrequenz zu formulieren, gibt es derzeit keine Instrumentarien. Die in den einzelnen Ländern existierenden Regime der "Frequenzoberverwaltung" sind darauf nicht ausgelegt, sondern regeln den Konflikt der Verteilung von Kapazität zwischen dem öffentlich-rechtlichen und dem privaten Teil des dualen Rundfunks. Beim digitalen Radio über DAB brauchte man sich darum noch nicht zu kümmern, bei DVB-T hat man sich am ZDF-Versorgungsbedarf orientiert. Gemeinsamer Versorgungsbedarf bei DVB-T ist im Einzelfall bei der RegTP auf der Basis konkreter Einzelabsprachen eingereicht worden. Das eigentliche Problem der Verzahnung des Medienrechts und des Telekommunikationsrechts ist damit noch nicht gelöst.

Rz. 38

Gerade die von der Fachöffentlichkeit weitgehend nicht zur Kenntnis genommenen Vorbereitungen für eine deutsche Position bei der Nachfolgekonferenz zur Revision des Frequenzabkommens von Stockholm 1961 (NGSt61) auf internationaler Ebene erhellt die Dimension des Problems. Wenn der Plan in der zweiten Hälfte des laufenden Jahrzehnts in Kraft treten soll, bedarf es einiger Jahre der Umsetzung, damit er dann 20 oder 30 Jahre lang gilt. Ohne Rücksicht auf eine an der Meinungsvielfalt ausgerichtete Planung werden Ressourcen für die nächsten Jahrzehnte festgelegt. Aufgabe des Rundfunkrechts wäre es und muss es aus der Erfahrung der laufenden Diskussion in der Zukunft sein, solche Planungen nach rechtlichen Vorgaben zu begleiten. Dazu gehört in erster Linie die Frage, nach welchen Gesichtspunkten die Ressourcen geplant werden: Nach solchen des nationalen Fernsehens, nach solchen von Datennetzbetreibern oder nach den Kriterien einer auch lokalen und regionalen, mittelständisch strukturierten Medienwirtschaft. Es bedarf rechtlicher Vorgaben und an inhaltlichen Kriterien orientierten planerischen Entscheidungen. Es bedarf des Ausgleichs zwischen der rein ingenieurmäßigen Berechnung von Standorten und Allotments einerseits und der medienpolitisch an der Vielfalt orientierten Vorgaben andererseits. Die Länder sollen nicht die telekommunikationsrechtliche Planung des Bundes übernehmen, sondern müssen die Anforderungen aus dem Gesichtspunkt der Vielfalt der elektronischen, unter Art. 5 GG fallenden Angebote formulieren, den "Input" für die weitere frequenztechnische Planung des Bundes. Auch die Frage, ob es auf bestimmten Frequenzen - und in welchem kapazitätenmäßigen Umfang - einen Vorrang für Rundfunkangebote vor der Individualkommunikation gibt, ist zu klären - und zwar im Rahmen der Differenzierung: Meinungsrelevante Programme und Angebote sowie sonstige Dienste. Diese ganze Palette von planerischen Aufgaben an der Grenze zum Telekommunikationsrecht ist vom Rundfunkrecht bislang nur sehr bruchstückhaft aufgegriffen. In einer Rundfunkordnung, die Vielfalt nicht mehr mit Sanktionen und der Drohung des Lizenzentzugs gegenüber einer Handvoll Rundfunkveranstaltern herstellen kann, ist die Aufgabe, strukturell die Möglichkeit vielfältiger elektronischer Angebote offenzuhalten, wesentlich. Im Rahmen der Initiative digitaler Rundfunk der Bundesregierung (IDR) und parallel in der nationalen Gruppe zur Vorbereitung der Stockholm-Revisionskonferenz wird sichtbar, dass es solcher Mechanismen bedarf. Da sie derzeit weit gehend fehlen, findet ein zähes Ringen an diversen "runden Tischen" statt. Bislang findet bestenfalls eine Kooperation auf "Zuruf" ohne verbindliche rechtliche Rahmenbedingungen und Vorgaben statt, bei denen sich derjenige am Ende durchsetzt, der die meisten Frequenzplaner in Sitzungen von Arbeitsgruppen und Unterarbeitsgruppen entsenden und zu Hause Rechnerkapazität mit den entsprechenden Planungstools und Geländedatenbanken einsetzen kann. Auch finanziell gut ausgestattete Landesmedienanstalten haben da ihr Problem mitzuhalten. Ein Ausgleich aller von der Fachplanung besonderer Art tangierten medienrechtlichen Positionen mit einem Mindestrechtsschutz, wie er sonstigem Planungsrecht entspricht, findet nicht statt - Ansätze hierzu bieten die planerischen Vorgaben zur Nutzungsplanverordnung in Baden-Württemberg, die aber erst im Rahmen der medienrechtlichen "Frequenzoberverwaltung" des Landes eingreift. Nebenbei: Die wechselseitige Blockade bei der Digitalisierung des Hörfunks mit DAB hat auch etwas damit zu tun, dass eine "Plattform" oder eine "Marketinginitiative" die notwendigen Entscheidungen in der rechtsstaatlichen Form nicht treffen, geschweige denn durchsetzen konnte.

Rz. 39

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4. Vielfalt als Zielvorstellung des medienrechtlichen Rahmens

Die aufgeworfene Frage hat Berührungspunkte mit der bisherigen Diskussion um Must-Carry-Regelungen, sie ist aber keineswegs identisch damit. Die Regelung kommt aus dem analogen Kabel und ist mehr als bisher auf alle Übertragungsmöglichkeiten (zukünftig: digitaler Art) auszuweiten. Es geht darum, Meinungsvielfalt zu gewährleisten. Angesichts der Diskussion um die Digitalisierung des Kabels nach den Plänen der Kabel Deutschland (KDG) wird ersichtlich, dass es auch um andere Fragen geht, nämlich um die regionale Identität und den Föderalismus, letztendlich darum, ob der Mittelstand als Anbieter von digitaler Information noch eine Chance hat - an dieser Stelle wird unterstellt, dass mittelständische Strukturen und damit eine Vielfalt von Anbietern geeignet ist, Vielfalt herzustellen. Wenn bundesweit die Kabelnetze mit einem zentral zusammengestellten digitalen Datenstrom aus TV-Angeboten und sonstigen Mediendiensten versorgt werden, ist eine Differenzierung unterhalb der Ebene nationaler Angebote nicht möglich - oder so teuer, dass der regionale Zustieg von Informationsanbietern durch prohibitive Preise unterbunden wird. Auf den Lokalrundfunktagen 2004 in Nürnberg hat der BLM-Präsident Ring zu Recht darauf hingewiesen, dass insofern die Digitalisierung der Medien eine mittelstandsfeindliche Angelegenheit ist. Das Problem wird von "der Medienpolitik" angesichts der wirtschaftlichen und tatsächlichen Entwicklung großer Marktbeteiligter einseitig wahrgenommen. Eine antizipierte Gefahrenanalyse und eine daraus abgeleitete positive, normativ ausgestaltete Ordnung gibt es nicht. Das Rundfunkrecht hat hier eine Herausforderung zu bestehen, die mit einer rückwärtsgewandten, intensiven Regelungsdichte, die beim einzelnen Programmveranstalter ansetzt, nicht gemeistert werden kann.

Rz. 40

Die vielfaltssichernden Elemente im einzelnen Programm werden bei dieser Betrachtungsweise eine geringere Rolle spielen als bisher. Nur bei überragenden Vollprogrammen werden solche Vorgaben klassischer Art noch ihre Wirkung haben. Schon bisher ist eine Differenzierung in Ansätzen erkennbar, wenn beispielsweise Fensterprogramme zur Sicherung der Vielfalt in einzelnen TV-Angeboten vorgegeben werden, in einer Vielzahl anderer Angebote aber nicht (§ 25 Abs. 4 RStV). Auch eine Vielzahl von Werbevorschriften erscheinen als ein Relikt aus alten Zeiten wie zum Beispiel das Verbot weltanschaulicher Werbung (§ 7 Abs. 8 RStV): Soweit Sekten untersagt werden soll, sich Werbezeit zu erkaufen, ist das ein Bereich, dem mit dem Jugendschutz nicht nur im Bereich der Werbung, sondern in allen Angebotsformen zu begegnen ist.

Rz. 41

Im Übrigen ist die Vorstellung des Integrationsrundfunks überholt. Der Rundfunk kann nicht die Klammer sein, der die Gesellschaft mit ihren unterschiedlichen Strömungen zusammenhält. Er hat vielmehr Abbild der Gesellschaft zu sein. Die pluralistische Gesellschaft segmentiert sich. Der Rundfunk, will er im intermediären Wettbewerb Bestand haben, segmentiert sich in gleicher Weise, was in der Diskussion um Formate hier seinen Niederschlag findet. Durch medienrechtliche Vorgaben kann das Rad an dieser Stelle nicht zurückgedreht werden. Notwendig ist vielmehr, dass das Medienrecht Strukturen schafft, die den unterschiedlichen Segmenten der pluralistischen Gesellschaft es erlaubt, sich in eigenen "Formaten" im Rundfunk wiederzufinden. Die Lizenzierungspraxis beim Radio indes zeigt, dass das Medienrecht dem nicht gerecht geworden ist. Die gutgemeinte Lösung, dass jeweils ein Veranstalter jeweils nur ein Programm machen soll, hat dazu geführt, dass jeder neue Veranstalter seine wirtschaftliche Basis in mehrheitsfähigen Produkten sucht. Erst ab einer bestimmten Angebotsdichte in dem größten Marktsegment ist es für weitere Anbieter lohnend, die jeweils nächstgrößte Angebotsnische zu suchen. Bis eine Angebotsvielfalt auf diese Weise erreicht werden kann, ist entgegen der medienrechtlichen Vorgabe sogar die Differenzierung der Angebote durch einzelne Rundfunkveranstalter selbst zielführend, denn diese werden sich nicht kanibalisieren, sondern unterschiedliche Angebote voneinander abgegrenzt im Markt plazieren.

Rz. 42

Einer gesonderten Ausarbeitung bedürfte es, die sich hieraus ergebenden Ansätze für das Medienkonzentrationsrecht zu erläutern. Es geht nicht mehr nur um die Verflechtung der Programmveranstalter miteinander, sondern verstärkt auch um die Trennung von Übertragungsnetzen und Programm, wobei zu dem letztgenannten Bereich auch die Programmzulieferer zu zählen sind.

Rz. 43

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5. Rolle der Landesmedienanstalten

Rz. 44

Eine differenziertere materielle Ausrichtung des Rundfunkrechts hat unmittelbar Auswirkungen auf seinen Vollzug und damit die Rolle der Landesmedienanstalten. Derzeit ist eine Zersplitterung der Kompetenzen festzustellen sowohl zwischen den einzelnen Bundesländern als auch innerhalb der einzelnen Bundesländer für die verschiedenen elektronischen Medien sowie jeweils unterschiedlich für den öffentlich-rechtlichen und privaten Rundfunk. Diese auf der Ebene der Gremien erreichte Pluralität erscheint nicht sachgerecht. Notwendig ist eine professionellere Ausrichtung der Medienaufsicht. Der ehemalige Präsident der Landesanstalt für Kommunikation in Baden-Württemberg Hirschle hat im Zusammenhang der Digitalisierung des Rundfunks und der Mediendienste in einer Diskussionsveranstaltung der LMS angemerkt, das Thema sei kompliziert, der Sachverstand in den Landesmedienanstalten habe dem nicht Schritt gehalten. Wer die Diskussion (oder besser: Nicht-Diskussion) einer Satzung zum Zugang zum digitalen Fernsehen nach § 53 RStV in einem Gremium einer Landesmedienanstalt verfolgt hat, kann dem nur zustimmen.

Rz. 45

Nationale TV-Anbieter, auch Interessenten für nationale Radioketten, wollen mit landesweiten Medienbürokratien nichts zu tun haben. Dies ist nicht nur verständlich, sondern auch noch sachgerecht. Notwendig ist eine zentrale Stelle - nicht notwendigerweise des Bundes, die intern die Belange der einzelnen Bundesländer durch ein entsprechendes Procedere und durch entsprechende Zusammensetzung der Gremien berücksichtigt. Umgekehrt wollen Anbieter von lokalen und regionalen elektronischen Medien nicht nach Berlin reisen, wenn es um Angebote etwa am Bodensee geht. Hier haben die Gremien auf Länderebene eine Bedeutung.

Rz. 46

Notwendig ist also auch hier eine Abgrenzung und eine klare Zuweisung von Aufgaben für unterschiedliche Arten elektronischer Angebote. Manchen Medienrat muss es frustrieren, dass er von seiner entsendenden Organisationen und der Öffentlichkeit auf nationale TV-Angebote angesprochen wird, für die er gar nicht zuständig ist. Komplexe Digitalregelungen werden bundeseinheitlich durch DLM-Beschlüsse vorgegeben, diese Regelungen sind "abzusegnen", meist ohne dass sie im Detail recht verstanden werden. Und im lokalen und regionalen Bereich fehlen demgegenüber Gestaltungsspielräume. Notwendig ist eine landesweite Planung der zukünftigen Kommunikationsstruktur. Während oben dargelegt wurde, dass es dafür planungsrechtlicher Vorgaben bedarf, geht es hier um die Einbeziehung der Gremien der Landesmedienanstalten. Denn die erforderliche Planung kann nicht einem Marktbeteiligten, wie der Deutschen Telekom AG und ihren Konzernunternehmen, überlassen bleiben, auch nicht den Landesmedienanstalten und dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk alleine - und neben den Staatskanzleien sollten auch die Wirtschaftsministerien und die Veranstalter einbezogen werden, schließlich geht es um eine für die gesamte Wirtschaft und nicht nur den Rundfunk wichtige Kommunikationsinfrastruktur. Soweit es um den Teilbereich der auf die Vielfalt und lokale Identität ausgerichteten Planung geht, sind die Medienanstalten zu beteiligen. Das wird nicht in erster Linie Aufgabe der Medienräte sein, sondern von Fachabteilungen. Die Medienräte sind jedoch einzubinden und zwar nicht nur, um ein Ergebnis "abzusegnen", sondern ihnen sind Planungsalternativen vorzulegen und transparent zu machen. Sie müssen nachvollziehen, was die sich ergebenden Konsequenzen ökonomisch - auch in Bezug auf die Finanzierung von Programmen - und in Bezug auf die Vielfalt sind. Die Planung darf weder von den Ingenieuren alleine, aber auch nicht durch technisch nicht versierte Gremien gemacht werden, sondern es bedarf der Verzahnung, indem ein Procedere hierfür als Bestandteil der positiven Ordnung des Rundfunks geschaffen wird. Der Vollzug des Jugendschutzes auch für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk kann den Gremien der Landesmedienanstalten zugewiesen werden, denn die Gremien von ARD und ZDF verstehen sich oft zu sehr als Interessenvertretung und zu wenig als Kontrollinstanz. Die Beurteilung der Vielfalt eines einzelnen Programmes oder gar Sanktionen zur Herstellung der Vielfalt in einem Programm wird in den Gremien weniger notwendig sein.

Rz. 47

Medienkompetenz ist eine weitere Aufgabe der Landesmedienanstalten. Sie wird zu Unrecht im "Profilager" belächelt. Die Interessen der Medienmacher - öffentlich-rechtlich wie privat - sind mit den öffentlichen Interessen nicht notwendigerweise deckungsgleich. Maßgeblich ist das Leitbild, wie es das Bundesverfassungsgericht zum Kommunikationsmodell in der freien Demokratie formulierte und von den Landesmediengesetzen aufgegriffen wurde. Die Einschätzung der gesellschaftlichen Entwicklung bei der Nutzung der Medien ist sinnvollerweise bei den pluralistisch zusammengesetzten Gremien anzusiedeln. Diese müssen dann allerdings akzeptieren, dass das Ergebnis ihrer Diskussion Empfehlungscharakter gegenüber der Medienpolitik hat, dass die Ergebnisse "nur" in die oben beschriebenen Planungsprozesse Eingang finden oder dass die Beschlüsse "nur" in Projekte der Medienkompetenz, zum Beispiel mit Schulen, münden. Eine direkte Konsequenz wie bisher, dass Sanktionen gegenüber einzelnen Rundfunkveranstaltern ausgesprochen werden, wird es in der vielfältigen digitalen Welt der elektronischen Medien nur noch im Ausnahmefall geben. Die Aufgabe der Landesmedienanstalten als Medienpolizei schwindet. Schon heute gilt beim Jugendschutz, dass nicht jede Sendung gleich als Rechtsverstoß verboten werden kann, nur weil ihr Inhalt nach dem Maßstab der gesellschaftlichen Gruppen jenseits des Niveaus des guten Geschmacks ist - "warum beschäftigen wir uns damit", wird in Gremiensitzungen gelegentlich gefragt, wenn die Verwaltung erläutert, dass eine von allen kritisierte Container-Sendung nicht untersagt werden kann. Weil es Aufgabe der pluralistischen Gremien ist, darauf hinzuweisen, dass es gesellschaftliche Konventionen jenseits der engen juristischen Grenzen gibt.

Rz. 48

Es geht nicht darum, nach dem Prinzip des Selbsterhaltungstriebs neue Aufgabenfelder zu suchen. Es geht vielmehr darum bei einem Anpassungsprozess der Rundfunkordnung auf die Herausforderungen der Digitalisierung die Aufgaben der Landesmedienanstalten neu zu bestimmen und die Gremien entsprechend anzupassen. Genauso wenig wie der Rundfunk in 20 Jahren so aussehen wird wie jener vor 20 Jahren, genauso wenig sind die Rundfunkgremien von einem Wandel der Bedeutung und der Zusammensetzung verschont.

Rz. 49

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III. Ausblick

Seit der Zulassung der ersten privaten Rundfunkveranstalter in Deutschland sind es gerade einmal zwanzig Jahre. Seither hat sich viel geändert in tatsächlicher und wirtschaftlicher Hinsicht, beim Umgang der Gesellschaft mit Medien und - stets hinterher hinkend - bei den gesetzlichen Rahmenbedingungen. Es besteht überhaupt kein Grund zur Annahme, dass die Entwicklung zum Stillstand gekommen sei, dass in den nächsten zwanzig Jahren Ruhe einkehrt. Im Gegenteil: Die bisherigen Änderungen setzen sich fort. Neue Nutzergenerationen können sich Zeiten, als es das erste, das zweite und das dritte Fernsehprogramm über Hausantenne gab, noch nicht einmal vorstellen, geschweige denn sich daran erinnern. Die ökonomische Stagnation der letzten Jahre hat gezeigt, dass eine ganze Reihe von Medienstrukturen langfristig ohne Änderungen nicht lebensfähig sein werden. Und die Digitalisierung beschleunigt den Wandlungsprozess erheblich. Ein in sich schlüssiges medienpolitisches Konzept, das allgemein anerkannt wäre, steht derzeit nicht zur Verfügung. Das Medienrecht wird die nächsten Jahre damit beschäftigt sein, die derzeit eingetretenen Entwicklungen nachzuvollziehen, so bei der Evaluierung des Rahmens für Tele- und Mediendienste. Es bietet sich die Chance zu zeigen, dass man in der Lage ist, Regelungen abzuschaffen, die dennoch helfen.

Rz. 50

 

Zitiervorschlag:
Ory, Differenzierte Regelungen für Rundfunk, Mediendienste und Teledienste, http://www.medienpolizei.de, Dok. 007, Rz. n.